（三）将政策法规的制定和执行作为民主政治建设的重要保证

政策和策略是党的生命。敌后抗日根据地的建设，需要正确的政策作保证。在制定政策的过程中，聂荣臻考虑最多的是怎样才能做到有利于发动广大群众，又有利于发展统一战线，团结爱国人士共同抗日。广大群众是抗日统一战线的基础，对于他们而言，在制定政策时必须毫无疑问地要把关心和改善群众生活作为出发点。但是，如果把地主、富农和开明绅士推向敌人一边，显然也是违背党的政策的。因此，晋察冀边区对于那些上层人士采取了逐步限制和削弱封建剥削的政策，有力地团结了上层人士一致抗日。聂荣臻提出的一个"吃牛肉、挤牛奶"的比喻是很耐人寻味的。他说，假如我们把封建势力比作头奶牛，我们究竟是经常地"挤牛奶"、"喝牛奶"好呢，还是干脆"吃牛肉"好？"吃牛肉"，把地主的土地统统分光了，一下子就吃完了，这当然很痛快，但是，以后你还吃什么呢？而且一切负担都会摊派到农民身上，就会引起农民的不满。"挤牛奶"，今天挤一点，明天挤一点，贫农的生活还可以改善，封建剥削势力还没有完全消灭它。农民高兴，地主富农也可以接受。[9]正是正确的政策调动了广大人民的抗战积极性，也是晋察冀根据地能够得到巩固发展的根本原因。

政策的生命在于执行，执行政策的前提必须要有可依据的法规、纲领和制度。晋察冀边区在推进民主政治建设过程中，十分注意用规章、纲领把各项政策固定下来，以保证政策的规范性和持续性。尤其值得一提的是1940年8月30日晋察冀边区正式公布的《中共中央北方分局关于晋察冀边区目前施政纲领》，因纲领恰好20条，又称《双十纲领》。《双十纲领》虽然是在北方分局书记彭真的主持下起草和修改的，但作为当时晋察冀边区党政军的主要负责人，聂荣臻也付出了极大心血。《纲领》的内容包括政治、政权建设、经济政策、社会福利政策、文化教育、社会风俗及宗教习惯等，特别是在政治上、政权建设上的规定，成为民主政治设不可缺少的内容。例如，在政治上，有人提出，我们必须坚持国共合作，团结抗战，依照边区政府的法规，惩办一切破坏团结抗战、破坏边区的特务和汉奸；摧毁敌伪政权，没收敌伪财产，充作抗日经费；瓦解敌伪军，争取伪军反正，宽待敌军俘虏；对逃亡敌占区的汉奸嫌疑犯，只要返回边区抗日，发还其全部财产；在全边区广泛武装人民，实行全民武装自卫，开展群众游击战争；拥护边区人民子弟兵，号召群众积极参加子弟兵，充分保障其给养。在边区政权建设上，健全各级民意机关及政府机构，充分发扬民主，吸收坚持抗日的无党派人士参加各级政权机关工作；一切抗日的人有言论、集会、结社、出版及信仰自由；未经法定手续，任何机关、团体或个人，都不得逮捕、禁闭、游斗和侮辱他人，以保障人权等。[10]《双十纲领》成为边区的"无冕宪法"，它的颁布实施以及开展广泛的宣传产生了良好作用，受到了各阶层的普遍欢迎。一些逃到敌占区的地主又回到了边区。在"双十计划"颁布后的四个月里，至少有2000名地主逃到边境地区，[11]足见《双十纲领》的影响，也足以说明晋察冀边区民主政治建设的成就。

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